從2015年達成《巴黎協(xié)定》之后，全球氣候變化談判進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段。**應對氣候變化戰略研究與**合作中心**部主任柴麒敏將這個(gè)新的歷史階段稱(chēng)之為3.0時(shí)代，**面臨的機遇大于挑戰。

柴麒敏表示，**如何在全球氣候治理3.0時(shí)代更好發(fā)揮**作用，提升在**氣候事務(wù)中的規則制定權和話(huà)語(yǔ)權，是一個(gè)極為重要的戰略命題，需要更廣闊的**視野和更大膽的歷史判斷。

于今年11月在德國召開(kāi)的《**氣候變化框架公約》（UNFCCC）第二十三次締約方大會(huì )（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“COP23”）前夕，《**環(huán)境管理》就全球氣候變化談判的新階段和今年談判的預期，專(zhuān)訪(fǎng)了柴麒敏。

氣候變化治理進(jìn)入3.0時(shí)代

《**環(huán)境管理》：為什么你認為從《巴黎協(xié)定》達成之后，全球氣候變化治理開(kāi)始進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段？

柴麒敏：全球氣候治理是冷戰以后*****經(jīng)濟領(lǐng)域（或者說(shuō)是非傳統安全領(lǐng)域）出現的少數相當受全球矚目、影響極為深遠的議題之一。

從20世紀90年代初《**氣候變化框架公約》訂立以來(lái)，有幾個(gè)明顯的時(shí)間節點(diǎn)，呈現出不同的特征，這分別是1992年、2005年和2015年。

這三個(gè)時(shí)間節點(diǎn)的轉變是可以觀(guān)察到的。一是氣候治理模式從力度優(yōu)先，到參與優(yōu)先，再到**利益優(yōu)先。二是**談判的焦點(diǎn)從“共同但有區別”的原則之爭，到“自上而下”或“自下而上”的模式之爭，再到能源、貿易、、市場(chǎng)、技術(shù)等利益之爭。第三，全球氣候治理的格局也發(fā)生了變化，從南北對立“兩分”，到“兩大陣營(yíng)、三駕馬車(chē)”，再到單邊主義和多極合作并存。

全球氣候治理3.0時(shí)代已經(jīng)初露端倪，對**來(lái)說(shuō)應該是機遇大于挑戰。從大的歷史階段判斷，隨著(zhù)新興發(fā)展中**溫室氣體排放量大幅上升，全球氣候治理在**年已然進(jìn)入了以中美歐為**的大國博弈階段。

2013年以來(lái)，奧巴馬**與**開(kāi)展了富有成效的合作，通過(guò)兩國元首的聯(lián)合聲明、國書(shū)遞交等形式，傳達了構建合作共贏(yíng)的新型大國氣候外交關(guān)系的積極信號。

**作為相當大的發(fā)展中**，**著(zhù)新興市場(chǎng)力量的自覺(jué)，開(kāi)始對全球治理有著(zhù)更為清晰的方案和主張，有了更為自信、從容的步調，逐步從全球治理體系邊緣走進(jìn)中心。

報告開(kāi)創(chuàng )性地提出了**新時(shí)代**社會(huì )主義思想和基本方略，報告在***部分《過(guò)去五年的工作和歷史性使命》中***提到“引導應對氣候變化**合作，成為全球生態(tài)文明建設的重要參與者、貢獻者、**者”的論述，這是對**參與全球氣候治理歷史性的判斷和認識，一方面指出了應對氣候變化**合作在全球生態(tài)文明建設中的主要地位，另一方面明確提出了**在全球氣候治理中的**定位，從相當初的參與者、到積極建設性的貢獻者、以致目前世界公認的**者。這一論述既體現了***對應對氣候變化**合作工作的高度肯定，也公開(kāi)回應了**社會(huì )期待**展現領(lǐng)導力的輿論聲音，更為在新時(shí)代繼續開(kāi)啟****全球氣候治理新征程、樹(shù)立為全球生態(tài)安全作出貢獻的新使命、推動(dòng)構建人類(lèi)命運共同體的新夢(mèng)想指明了方向。

《**環(huán)境管理》：2016年11月在摩洛哥馬拉喀什COP22，明確提出要求相當遲不晚于2018年完成《巴黎協(xié)定》的操作性安排。具體來(lái)說(shuō)，這些操作性安排都有哪些主要內容？圍繞這些主要內容還存在哪些大的分歧？

柴麒敏：《巴黎協(xié)定》在2018年要達成的細則主要包括減緩、適應、、技術(shù)、能力建設、透明度、**自主貢獻、全球盤(pán)點(diǎn)等具體的實(shí)施制度和機構安排。應該說(shuō)，《巴黎協(xié)定》仍然是一個(gè)框架性的條約（有限共識），很多具體的內容仍然沒(méi)有商定。

分歧其實(shí)一直都在，實(shí)質(zhì)性問(wèn)題主要是減排、的缺口誰(shuí)來(lái)彌補，這當中有一個(gè)減排責任和成本分擔的問(wèn)題。因為按照目前各國的努力，是不可能實(shí)現全球平均溫升相比于工業(yè)**前控制在2攝氏度這個(gè)目標的。所以，需要有一些機制性安排，不斷來(lái)提高減排力度，比如每五年的**自主貢獻更新和全球盤(pán)點(diǎn)，還比如綠色氣候基金、**碳市場(chǎng)等。

然而一旦涉及如此多的技術(shù)性細節，**“協(xié)商一致”決策機制的效率問(wèn)題就出現了，取得共同一致往往是非常困難的。而美國又在這個(gè)時(shí)間點(diǎn)宣布退出《巴黎協(xié)定》，這對全球合作應對氣候變化的***信心是個(gè)打擊，也嚴重影響了談判的進(jìn)度，形成了在減排缺口、缺口之外的“領(lǐng)導力缺口”。

美國宣布退出《巴黎協(xié)定》有何影響？

《**環(huán)境管理》：在制訂《巴黎協(xié)定》操作性安排的過(guò)程中，特朗普**宣布退出《巴黎協(xié)定》，這對《巴黎協(xié)定》的全球履約有哪些影響？是否會(huì )引發(fā)“多米諾效應”？為什么？

柴麒敏：2017年6月1日，美國總統特朗普正式宣布退出《巴黎協(xié)定》，有關(guān)美國退協(xié)原因、后續影響和應對策略的研究成為**社會(huì )關(guān)注的焦點(diǎn)。我們近期系統評估了美國宣布退出《巴黎協(xié)定》可能造成的全球氣候變化減緩、和治理“三大赤字”。

研究表明，考慮美國退協(xié)對后續政策的影響，美國2030年的排放將有可能達57.9（56.0～59.8）億噸二氧化碳當量，*相當于在2005年的水平上下降12.1%（9.1%～15%），相對自主貢獻目標情景將上升16.4（13.2～20.1）億噸二氧化碳當量，額外增加8.8%～13.4%的全球減排赤字。美國拒絕繼續履行支持義務(wù)還將使得本不充裕的氣候機制更加雪上加霜，綠色氣候基金（GCF）的籌資缺口將增加20億美元，而長(cháng)期氣候的缺口每年將增加50億美元左右。

美國是全球氣候博弈的重要一方，且美國退協(xié)的影響已蔓延至全球治理的主要議事平臺，如七國集團（G7）、二十國集團（G20）、主要經(jīng)濟體論壇（MEF）等。

在今年的七國集團（G7）峰會(huì )上，雖然除美國外的**反復倡議，試圖就強化實(shí)施《巴黎協(xié)定》發(fā)出積極***信號，但**終由于當時(shí)美國在《巴黎協(xié)定》上去留未定，各方未能在氣候變化問(wèn)題上達成共識。聯(lián)合公報無(wú)奈出現了“6對1”的模式，聲稱(chēng)“美國正在評估其在氣候變化問(wèn)題上的政策以及對于《巴黎協(xié)定》的立場(chǎng)，因此不能在氣候問(wèn)題上與其他各方達成共識，而加拿大、法國、德國、意大利、日本、英國和歐盟的***重申他們的堅定承諾，將很快落實(shí)《巴黎協(xié)定》”。

今年的二十國集團（G20）峰會(huì )也面臨類(lèi)似的窘境。雖然德國作為此次G20峰會(huì )的輪值**國，將氣候問(wèn)題列為G20的首要任務(wù)之一，并由默克爾親自出面積極斡旋，但**終的G20宣言也未能逃脫“19對1”的尷尬，明確出現了“注意到美國退出《巴黎協(xié)定》”“美國將立刻停止實(shí)施其**自主貢獻”“美國想和其他**緊密合作推動(dòng)清潔利用化石能源”“其他G20*****認為《巴黎協(xié)定》是不可逆轉的”等字眼。其中有關(guān)化石能源的表態(tài)更是對特朗普**“美國優(yōu)先能源計劃”的背書(shū)，可視為此前發(fā)達**在此方面進(jìn)展的一大倒退，經(jīng)合**（OECD）2015年艱難達成的旨在減少**對出口燃煤發(fā)電技術(shù)的補貼和限制煤電投資的協(xié)議將名存實(shí)亡。G7和G20進(jìn)程的發(fā)展事實(shí)上正好充分體現了美國的領(lǐng)導力和影響力，也印證了美國的破壞力及其退出后對全球氣候治理的赤字影響。

而一些由美國倡導的平臺則將受到更直接的沖擊，如成立于2009年3月28日的“主要經(jīng)濟體能源與氣候變化論壇”，其未來(lái)雖仍可能作為發(fā)達**和發(fā)展中大國間的交流平臺存在，但美國將不再在其中發(fā)揮主導作用。期望中歐加、“基礎四國+”等模式短期內迅速填補美國退出后全球氣候治理的治理赤字是不現實(shí)的，***推動(dòng)乏力的情況可能會(huì )在今后一段時(shí)期內始終存在。

美國還有可能起到很壞的帶頭作用。當年《京都議定書(shū)》時(shí)代傘型**就追隨美國退出或拒絕加入第二承諾期，雖然目前還未立即出現這種情況，但長(cháng)期而論，這種情形同樣可能出現。

《**環(huán)境管理》：你預計特朗普**宣布退出《巴黎協(xié)定》的立場(chǎng)在未來(lái)幾年之內是否會(huì )有所軟化？

柴麒敏：因為退出程序和時(shí)間問(wèn)題，特朗普**此刻宣布決定，并不妨礙其作為締約方繼續對《巴黎協(xié)定》后續談判施加影響，后期也還仍有回旋的余地。

根據《巴黎協(xié)定》第二十八條，締約方只能在《協(xié)定》對其生效滿(mǎn)三年后才能申請退出，并在收到正式通知滿(mǎn)一年后，退出才真正有效。也就是說(shuō)在這四年中，美國仍然是《巴黎協(xié)定》的締約方，仍然可以履行締約方所有的義務(wù)。這意味著(zhù)，按此計算，美國相當快在2020年11月才能正式退出《巴黎協(xié)定》。這期間美國仍然可以參加所有關(guān)于《巴黎協(xié)定》的談判，仍然可以干擾和影響談判的進(jìn)程及維護“美國優(yōu)先”的利益。

同時(shí)，特朗普的***個(gè)總統任期將于2021年1月結束。2020年前后新一輪的總統競選將啟動(dòng)，到時(shí)針對《巴黎協(xié)定》的態(tài)度將再次成為候選人的熱門(mén)話(huà)題。理論上來(lái)說(shuō)，特朗普如果參加第二任期選舉則可能根據民意做出新的決定。

特朗普在宣布退出時(shí)還提出要重開(kāi)談判，修改《巴黎協(xié)定》至美國滿(mǎn)意，或者另行締結新的氣候條約，前提條件是必須“對美國公平”。在2017年9月16日中、歐、加聯(lián)合主辦的“氣候行動(dòng)部長(cháng)級會(huì )議”發(fā)表的《聯(lián)合**總結》中，美國再次確認將退出《巴黎協(xié)定》，但在對其更為有利的條款下愿考慮重新參與。在目前強硬主張退出《巴黎協(xié)定》的白宮幕僚班農離開(kāi)后，事情也不能說(shuō)沒(méi)有轉圜的余地。

**氣候變化談判機制需要**

《**環(huán)境管理》：美國事件的發(fā)生，是不是提醒我們，**氣候變化談判公約的制訂和履行機制也需要作出**？

柴麒敏：**政界、商界、學(xué)界人士隨后都紛紛對特朗普的這一決定表示遺憾或譴責，表態(tài)《巴黎協(xié)定》不容重新談判，堅持實(shí)施《巴黎協(xié)定》的決心絕不動(dòng)搖。正在訪(fǎng)歐的*******以及外交部發(fā)言人華春瑩也在***時(shí)間就此事發(fā)表了看法，表示密切關(guān)注美國宣布退出《巴黎協(xié)定》問(wèn)題，并重申將繼續堅定不移維護全球氣候治理進(jìn)程，共同推動(dòng)《巴黎協(xié)定》實(shí)施細則的后續談判和有效落實(shí)。全球并沒(méi)有因為美國退出而動(dòng)搖推動(dòng)《巴黎協(xié)定》有效落實(shí)的信心和決心。

當然，我們也不否認**始終是需要的，《巴黎協(xié)定》也并非沒(méi)有瑕疵?！栋屠鑵f(xié)定》以鼓勵各方相當大程度參與、保護各締約方**和利益、強調遵約機制中“**式”的透明、非對抗、非懲罰特性，以注重現實(shí)起點(diǎn)同時(shí)強調不斷提高力度為基本特征和精髓的制度安排雖體現了談判的妥協(xié)藝術(shù)和務(wù)實(shí)主義，但也為其后續落實(shí)和實(shí)施埋下了重重**。盡管《巴黎協(xié)定》有了溫升2℃/1.5℃和本世紀下半葉碳平衡的目標，以及五年盤(pán)點(diǎn)和所謂“棘齒”鎖定機制，但對于各締約方行動(dòng)的實(shí)質(zhì)內容和力度，沒(méi)有強制性要求。

《巴黎協(xié)定》近乎完全的“自下而上”的范式強調**自主、序貫決策，有務(wù)實(shí)理性的一面，但也將帶來(lái)“光譜式”的碎片化問(wèn)題。

現有的**體制下“協(xié)商一致”的決策方式在后期推進(jìn)**自主貢獻更新、透明度、全球盤(pán)點(diǎn)、減緩、適應、、技術(shù)、能力建設等關(guān)鍵性機制上缺乏效率、進(jìn)度緩慢，同時(shí)因為缺乏自上而下的框架，這些機制的設計本身也存在一定的困境和障礙，甚至僵局。面對美國再次出現的“退約”風(fēng)波及冗長(cháng)低效的談判進(jìn)程，**主渠道的機制也需要進(jìn)一步的反思和**。

《**環(huán)境管理》：在你所稱(chēng)之為全球變化治理3.0時(shí)代的新歷史階段，**、歐盟和美國將分別扮演什么角色？**在氣候變化領(lǐng)域發(fā)揮全球領(lǐng)導力，未來(lái)還可以做哪些努力？

柴麒敏：隨著(zhù)美國的退出，全球氣候治理領(lǐng)域的領(lǐng)導力面臨更迭和分化，**社會(huì )對治理模式變革以及****未來(lái)進(jìn)程、中歐開(kāi)展氣候合作充滿(mǎn)期待。

**應該保持戰略定力，妥善處理好各方關(guān)系。中美關(guān)系仍是**外交的大局，以往氣候變化是中美關(guān)系的亮點(diǎn)，現在亮點(diǎn)不再，但也沒(méi)有必要由此轉變?yōu)?amp;ldquo;灰點(diǎn)”，甚至是兩國的“摩擦點(diǎn)”。**應該趨利避害，分化利用各方關(guān)系，順勢而為。在持續加強與歐盟、基礎四國、77國集團、20國集團等的溝通和交流的同時(shí)，也不要操之過(guò)急。

同時(shí)，**應該避免***“領(lǐng)導力”，正確認識“舉旗”的利弊。一國領(lǐng)導力不是自封的，而是水到渠成的，我們既不該盲目樂(lè )觀(guān)也不該妄自菲薄。**要充分評估發(fā)展中大國、負責任大國的戰略定位，對能否以及是否有能力“接盤(pán)”美國領(lǐng)導力要有清醒認識，對可能承擔更多的減排責任和出資義務(wù)要有基于事實(shí)的分析和判斷。未來(lái)四年都是**在此議題上的戰略機遇期，**應該謀定而后動(dòng)，不要過(guò)早把話(huà)說(shuō)得太滿(mǎn)，應該留有余地，徐徐圖之。

**還應該吸取美國的教訓，注重國內的戰略謀劃。**的氣候和能源政策、**自主貢獻是基于我們自身的國情研究制訂出來(lái)的，**應該有自己的政策自信。**應該長(cháng)遠謀劃應對氣候變化**內政外交戰略，不要將控制溫室氣體排放與穩定經(jīng)濟增長(cháng)對立，不要將“氣候舉旗”看作是一蹴而就的短期策略，而是應該突出低碳發(fā)展在綠色**新政中的地位，強調低碳轉型的長(cháng)期經(jīng)濟和社會(huì )效益，并注重通過(guò)法治提升氣候治理體系和治理能力的現代化。

不可否認的是，美國的退出一定程度上影響了**國內減排的信心，滋生了很多氣候懷疑論調的“土壤”，務(wù)實(shí)的政策討論非常有必要，該反思的要反思，該堅定信心還要堅定，釋疑解惑、凝聚共識、團結力量才能**終把一件“我們自己要做的”大事和好事做好。

今年是氣候變化談判“小年”

《**環(huán)境管理》：即將召開(kāi)的COP23將主要討論哪些重要議題？

柴麒敏：COP23雖然斐濟是**國，但召開(kāi)地將放在德國波恩UNFCCC公約秘書(shū)處總部，因為斐濟作為小島國還沒(méi)有足夠的交通及場(chǎng)地條件來(lái)舉辦如此規模的會(huì )議。由于明年按計劃就要完成《巴黎協(xié)定》細則的談判，因此今年大會(huì )希望能就**自主貢獻更新、透明度、全球盤(pán)點(diǎn)、減緩、適應、、技術(shù)、能力建設等議題達成案文草案或大綱，為明年奠定一個(gè)基礎。

《**環(huán)境管理》：據悉，世界銀行和**將推出新的氣候變化投資平臺。“為氣候投資”（Invest4Climate），旨在匯集各國**、金融機構、私營(yíng)部門(mén)投資者、慈善機構和多邊銀行的，來(lái)支持轉型性的節能減排行動(dòng)，從而推進(jìn)巴黎氣候協(xié)定的落實(shí)。你如何評價(jià)這一平臺？

柴麒敏：《巴黎協(xié)定》第二條特別提出了氣候發(fā)展的長(cháng)期目標，即“使流動(dòng)符合溫室氣體低排放和氣候適應型發(fā)展的路徑”。如何解決發(fā)展中**應對氣候變化的需求一直是氣候變化**談判的焦點(diǎn)問(wèn)題。

“為氣候投資”（Invest4Climate）是一個(gè)新的綜合性平臺，這個(gè)平臺的具體細節和機制，將會(huì )在世界銀行與**貨幣基金會(huì )的年會(huì )和COP23上繼續討論，并將在2017年12月由馬克龍總統倡議舉行的巴黎氣候峰會(huì )上正式公布。

目前還未看到具體的細節，希望這個(gè)平臺能發(fā)揮整合資源、提高使用效率的作用。

《**環(huán)境管理》：預計COP23可能取得哪些重要成果？

柴麒敏：今年COP23是小年，預計不會(huì )有特別重大的成果出臺，進(jìn)一步凝聚共識、務(wù)實(shí)向前可能是相當大的基調。

專(zhuān)訪(fǎng)**應對氣候變化戰略研究與**合作中心**部主任柴麒敏

原標題:柴麒敏：**應在全球氣候治理新時(shí)代更好發(fā)揮**作用

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